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República de Colombia
Corte Constitucional |
COMUNICADO No. 35 Agosto 31 de 2011
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La regulación de un Arancel Judicial no requiere del trámite de una ley estatutaria, por cuanto no se refiere a la estructura básica de la administración de justicia o principios o aspectos esenciales de la misma
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I. EXPEDIENTE D-8394 - SENTENCIA C-643/11 M.P. María Victoria Calle Correa |
1. Norma acusada
LEY 1394 DE 2010
(Julio 12)
Po la cual se regula un arancel judicial
ARTÍCULO 1o. NATURALEZA JURÍDICA. El Arancel Judicial es una contribución parafiscal destinada a sufragar gastos de funcionamiento e inversión de la administración de justicia.
Los recursos recaudados con ocasión del Arancel Judicial serán administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia.
PARÁGRAFO. La partida presupuestal que anualmente asigna el Gobierno Nacional para la justicia no podrá ser objeto, en ningún caso, de recorte presupuestal, so pretexto de la existencia de los recursos recaudados por concepto de arancel.
ARTÍCULO 2o. SUJETO ACTIVO. El Arancel Judicial se causa a favor del Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con destino al Fondo para la Modernización, Descongestión y Bienestar de la Administración de Justicia.
ARTÍCULO 3o. HECHO GENERADOR. El Arancel Judicial se genera en todos los procesos ejecutivos civiles, comerciales y contencioso administrativos cuando el monto de las pretensiones se haya estimado en una cifra igual o superior a doscientos (200) salarios mínimos legales mensuales y en los siguientes casos:
a) Por el cumplimiento de lo acordado por las partes en una transacción o conciliación que termine de manera anticipada un proceso ejecutivo.
b) Por el cumplimiento de una condena impuesta en un laudo arbitral en caso de reconocimiento o refrendación.
c) Por el cumplimiento de obligaciones reclamadas en un proceso ejecutivo de cualquier naturaleza.
PARÁGRAFO 1o. El monto de las pretensiones se calculará de acuerdo con las reglas establecidas en el artículo 20 del Código de Procedimiento Civil. El valor del salario mínimo legal será el vigente para el momento de la presentación de la demanda.
ARTÍCULO 4o. EXCEPCIONES. No podrá cobrarse arancel en los procedimientos de carácter penal, laboral, contencioso laboral, de familia, de menores, declarativos, ni en los conflictos de la seguridad social, así como tampoco procederá en los juicios de control constitucional o derivados del ejercicio de la tutela y demás acciones constitucionales.
Tampoco podrá cobrarse aranceles a las personas de los niveles de Sisbén 1 y 2, condición que será acreditada con el respectivo carné. En todos aquellos casos en los cuales el demandante no pueda acreditar esta, se sujetará al amparo de pobreza reconocido en el Código de Procedimiento Civil y será decidido por el juez.
Tampoco podrá cobrarse el arancel de que trata la presente ley al Colector de Activos Públicos – CISA, cuando este intervenga como titular en procesos judiciales. [Inciso adicionado por el artículo 239 de la Ley 1450 de 2011].
ARTÍCULO 5o. SUJETO PASIVO. El Arancel Judicial está a cargo del demandante inicial o del demandante en reconvención beneficiado con las condenas o pagos, o sus causahabientes a título universal o singular.
ARTÍCULO 6o. BASE GRAVABLE. El Arancel Judicial se calculará sobre los siguientes valores:
a) Condenas por suma de dinero. Del valor total efectivamente recaudado por parte del demandante. En los procesos ejecutivos donde concurran medidas cautelares sobre bienes a rematar, se tomará como base gravable una vez efectuado el remate el valor establecido como pago total o parcial a favor del demandante.
b) Condenas por obligaciones de dar y de hacer. Del valor total a pagar como resultado de la liquidación elaborada por el juzgado.
c) Transacción o conciliación. Del valor de los pagos, o de la estimación de los bienes o prestaciones que se hayan determinado por las partes en el acuerdo de transacción o conciliación judicial que ponga fin al proceso ejecutivo.
PARÁGRAFO. Para afectos de la liquidación se tendrán en cuenta las adiciones, aclaraciones o correcciones que se hagan conforme a lo establecido en los artículos 309 a 311 del Código de Procedimiento Civil.
ARTÍCULO 7o. TARIFA. La tarifa del arancel judicial es del dos por ciento (2%) de la base gravable.
En los casos de terminación anticipada de procesos ejecutivos, la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable.
En los casos en que se requiera reconocimiento o refrendación del laudo arbitral ante el funcionario judicial, la tarifa será del uno por ciento (1%) de la base gravable.
En caso de pagos parciales, la tarifa se liquidará separadamente para cada uno de ellos, independientemente de su monto.
ARTÍCULO 8o. LIQUIDACIÓN. El Arancel Judicial se liquidará por el juez, con base en las condenas impuestas y de conformidad en la presente ley. En todo caso, la parte demandante deberá reajustar el pago de arancel a la fecha en que se efectúe el pago definitivo.
Cuando el arancel se cause como consecuencia de la terminación anticipada de los procesos ejecutivos, la liquidación se hará en el auto que admita la transacción o la conciliación.
ARTÍCULO 9o. RETENCIÓN Y PAGO. Toda suma a pagar por concepto de arancel, deberá hacerse mediante depósito judicial a órdenes del respectivo Despacho en el Banco Agrario, con indicación del número de proceso.
Recibido el correspondiente título de depósito judicial, el Despacho dispondrá su endoso y envío a favor del Consejo Superior de la Judicatura.
Una vez ejecutoriada la sentencia, liquidado el valor arancelario y satisfecho el interés del demandante en los procesos por obligaciones de hacer o de dar, deberá consignar en el Banco Agrario, el valor correspondiente.
ARTÍCULO 10. REMISIÓN DE COPIAS. Una vez ejecutoriada la providencia que imponga pago arancelario, se remitirá copia auténtica de la misma al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.
Toda providencia ejecutoriada que imponga pago arancelario prestará mérito ejecutivo.
ARTÍCULO 11. FALTA DISCIPLINARIA. Todos los procesos deberán recibir un mismo trato en cuanto a su trámite e impulso. Constituye falta disciplinaria gravísima del juez retrasar, sin justificación, la tramitación de los procesos en los que no se causa arancel.
ARTÍCULO 12. DESTINACIÓN, VIGENCIA Y RECAUDO. Destínense los recursos recaudados por concepto de Arancel Judicial del que trata la presente ley para la descongestión de los despachos judiciales del país. El Consejo Superior de la Judicatura tendrá la facultad de administrar, gestionar y recaudar el mismo, sin perjuicio de que la administración y la gestión se realicen a través del sistema financiero.
PARÁGRAFO. Los pueblos indígenas designarán un representante que tenga acceso a la información y decisión de destinación, administración, recaudo del Arancel Judicial a efecto de establecer hasta el diez por ciento (10%) para la jurisdicción indígena.
ARTÍCULO 13. SEGUIMIENTO. Dentro de los tres primeros meses de cada año, el Consejo Superior de la Judicatura deberá rendir un informe al Congreso de la República, al Ministerio del Interior y de Justicia, al Ministerio de Hacienda, a la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, acerca de las sumas recaudadas con el arancel, su destino y el empleo en programas de descongestión de la administración de justicia, e implementación de la oralidad en los procedimientos judiciales, sin perjuicio de las funciones de control que corresponda a la Contraloría General de la Nación.
ARTÍCULO 14. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. El Arancel Judicial del que trata la presente ley se generará a partir de su vigencia.
ARTÍCULO 15. VIGENCIA. La presente ley rige a partir de su promulgación.
2. Decisión
Primero.- Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento de fondo acerca de los artículos 3º (parcial) y 12 de la Ley 1394 de 2010. [*]
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la Ley 1394 de 2010, “por la cual se regula un arancel judicial”, en relación con el cargo analizado en la presente sentencia.
3. Fundamentos de la decisión
En primer término, la Corte advirtió que solo uno de los cuatro cargos formulados en la presente demanda contra toda la Ley 1394 de 2010 y de manera específica, contra los artículos 3º (parcial), 4º y 12 de la misma, cumplía con los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto ley 2067 de 1991 y precisados por la jurisprudencia, para que se pueda efectuar un examen y decisión de fondo. Por ello, la Corte circunscribió su decisión al cargo planteado contra toda la ley, por violación de la reserva de ley estatutaria (arts. 152 y 153 C.P.) y se inhibió de proferir un fallo de fondo en relación con los cargos formulados respecto de los artículos 3º (vulneración de la igualdad) y 12 (desconocimiento de la separación de poderes). En relación con el principio de igualdad, indicó que el actor se limita a constatar una diferencia de trato entre los distintos procesos, sin explicar por qué todos los procesos deberían ser regulados de la misma manera y la razón por la cual no se justificaba que el legislador estableciera un arancel judicial únicamente para ciertos procesos. De igual manera, el demandante no expone un argumento que muestre de qué forma el artículo 12 vulnera el principio constitucional de separación de poderes. La mera afirmación de que este principio ha sido violado porque se le confirió a una entidad una competencia en relación con el arancel judicial y no a otra, no constituye un argumento de constitucionalidad. Máxime si tal competencia le ha sido otorgada a un fondo-cuenta adscrito al Consejo Superior de la Judicatura que hace parte de la rama jurisdiccional. Ni siquiera en aquellos casos en los que una función claramente relacionada con una rama del poder, se asigna a otra rama, la sola constatación de ello no basta para demostrar la violación del principio de separación de poderes, pues en virtud de la colaboración armónica entre éstos, es probable que desempeñen, razonablemente ciertas funciones propias de otra rama (art. 113 C.P.). En consecuencia, la Corte procedió a inhibirse de emitir un fallo de mérito sobre estos cargos.
En cuanto se refiere al cargo por desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, la Corte siguió la línea jurisprudencial reiterada, según la cual, el mandato del artículo 152 de la Constitución, “en el sentido que la administración de justicia sea desarrollada por el legislador a través de una ley estatutaria, no implica que absolutamente todas las situaciones puntuales relacionadas con esta materia deban desarrollarse siguiendo este procedimiento calificado”. Sólo en la medida que la regulación legal toque con la estructura básica de la administración de justicia, con sus principios fundamentales o aspectos que le sean sustanciales como rama del poder público, requerirá sujetarse al trámite especial de una ley estatutaria. De manera específica, reafirmó lo señalado en la Sentencia C-368 de 2011, en la cual determinó que la regulación del arancel judicial no es materia sometida a reserva de ley estatutaria, en la medida en que su contenido no se refiere a la estructura orgánica esencial de la administración de justicia o a sus principios fundamentales. Por ello, el legislador puede regular o modificar su configuración mediante ley ordinaria, “teniendo en cuenta los parámetros formales y sustanciales dispuestos para la expedición de ese tipo de normas y en todo caso, sin que la configuración del arancel represente una limitación irrazonable del derecho de acceso a la administración de justicia, o se constituya en una barrera infranqueable del mismo”.
Por consiguiente, la Corte Constitucional declaró exequible la Ley 1394 de 2010 “Por la cual se regula un arancel judicial”, frente al cargo estudiado en esta oportunidad.
4. Salvamento de voto
El magistrado Humberto Antonio Sierra Porto manifestó su salvamento de voto, reiterando la posición que asumiera con ocasión de la revisión de la última reforma a la ley estatutaria (sentencia C-713/08), en relación con el establecimiento del arancel judicial que, a su juicio, más allá de la discusión acerca de la naturaleza jurídica del gravamen, considera que planteaba una reflexión de fondo respecto del papel que debe cumplir la administración de justicia en un Estado Social de derecho. Indicó que tradicionalmente se ha aceptado, en los términos del Código de Procedimiento Civil, que las partes en un proceso deben asumir determinados costos como son, entre otros, las notificaciones, las copias, las publicaciones y las costas. Por el contrario, el arancel judicial estipulado en el proyecto de ley estatutaria de administración de justicia y regulado en la Ley 1394 de 2010, entendido como un impuesto, desconoce que uno de los fines esenciales del Estado consiste en solucionar pacíficamente las diferencias que se susciten entre los ciudadanos o entre éstos y aquél. Se observa una tendencia a desestimular acudir a los jueces para solucionar los conflictos y a que crezca cada vez más el espacio que se sustrae de la administración de justicia –procesos de máxima cuantía- derivando hacia mecanismos alternativos de solución de controversias, no menos costosos. Así, aunque el artículo se restrinja a unos determinados procesos conduce, en la práctica, a que se tenga que pagar sobre lo que reciba al final de un proceso judicial, lo que evidentemente desestimula acudir a la justicia sobre todo por la duración de aquéllos. Con la definición del arancel se acepta que esto es válido desde el punto de vista sustancial. Sin embargo, considera que la justicia tiene que ser gratuita, salvo asuntos muy puntuales.
La enunciación de algunos de las hipótesis en los que procede la Acción de Reparación Directa no excluye otros supuestos de responsabilidad del Estado, acorde con el artículo 90 de la Constitución. Ámbito de competencia del juez de la acción popular para adoptar las medidas necesarias dirigidas a hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos
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II. EXPEDIENTE D-8422 - SENTENCIA C-644/11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio |
1. Norma acusada
LEY 1437 DE 2011
(Enero 18)
Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
ARTÍCULO 140. REPARACIÓN DIRECTA. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.
De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.
Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.
En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño. La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2.344 del Código Civil.
ARTÍCULO 144. PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Cualquier persona puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.
2. Decisión
Primero.- Declararse INHIBIDA para decidir en relación con los cargos formulados contra la expresión “La obligación será conjunta y no se dará aplicación a la solidaridad prevista en el artículo 2344 del Código Civil”, citada por el actor pero que no hace parte del texto oficialmente publicado correspondiente al artículo 140 de la Ley 1437 de 2011.
Segundo.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “… o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”, contenida en el artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, por el cargo examinado.
Tercero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “… sin que en uno u otro evento, pueda el juez, anular el acto o contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”, contenida en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en esta providencia.
3. Fundamentos de la decisión
Al igual que en otros casos en los que las leyes han sido expedidas, pero su entrada en vigencia se ha diferido a una fecha posterior a su publicación –tal fue la situación de los códigos penal y de procedimiento penal expedidos en el año 2000- la Corte consideró que tenía competencia para dar curso a demandas contra la Ley 1437 de 2011, a pesar de que su vigencia sólo comenzará el 2 de julio de 2012, toda vez que sus disposiciones causarán efectos prospectivos.
De otro lado, encontró que la expresión final del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 citada por el actor, no hacía parte del texto oficial publicado de la ley. El error se originó en que si bien ese aparte había sido introducido y aprobado en el primer debate en la Cámara de Representantes, fue eliminado por la Plenaria de la Cámara en segundo debate. Habida cuenta que todos los cargos se relacionan directa o indirectamente con el texto inexistente, la Corte se inhibió por ineptitud sustantiva de la demanda en relación con ese segmento normativo. De igual modo, se inhibió de pronunciarse respecto del cargo por violación del derecho a la igualdad formulado contra la expresión impugnada del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, por no cumplir con los requisitos de especificidad y suficiencia, ya que el ciudadano adujo reparos genéricos, globales e indeterminados relacionados con la violación del derecho a la igualdad, sin explicar las razones por las cuales la supuesta diferencia de trato de los contratos celebrados entre particulares que ocasionen amenaza o vulneración a derechos colectivos resulta discriminatoria.
En ese orden, los problemas jurídicos que le correspondió resolver a la Corte en este proceso se concretaron en determinar: (i) si la exigencia de que el particular que causa el daño haya obrado por expresa instrucción de una entidad pública, para que el Estado comprometa su responsabilidad patrimonial, vulnera la vigencia de un orden social justo (Preámbulo), el principio de dignidad humana (art. 1º C.P.), la efectividad de los derechos y el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2º C.P.), el deber de las autoridades públicas de brindar la adecuada protección de la personas en su vida, honra y bienes (art. 6º C.P.) y la responsabilidad del Estado (art. 90 C.P.); y (ii) si la prohibición al juez de la acción popular de anular un acto o contrato administrativo, viola el artículo 88 de la Constitución que le confiere al legislador la facultad para regular las acciones populares, el artículo 29 de la Carta que consagra el debido proceso y el derecho de defensa y el artículo 229 que establece el derecho de acceso a la administración de justicia.
En primer lugar, la Corte encontró que el segmento normativo acusado del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011 en nada contraviene las disposiciones constitucionales que el demandante considera conculcadas, en la medida que en manera alguna limita o desconoce los pilares de la responsabilidad patrimonial del Estado. Por el contrario, la acción de reparación parte expresamente del artículo 90 de la Constitución, pues como se expuso en los antecedentes legislativos de la norma, la nueva redacción del artículo 140 busca comprender todas las causas que dan lugar a pretender responsabilidad del Estado por los daños antijurídicos producidos por la acción u omisión de sus agentes. En este sentido, la expresión acusada no debe interpretarse de manera aislada sino en armonía con el texto que la incorpora. En términos de la proposición jurídica completa, el inciso segundo del artículo 140 es complemento de la regla indicada en el inciso primero, de manera que se sujeta al deber de reparar por el Estado la conducta dañina de sus agentes. En otras palabras, el inciso segundo no restringe el alcance del precepto del inciso primero, es decir el deber de reparar por el Estado la conducta dañina de sus agentes, pues literalmente establece que es conforme con éste.
Del mismo modo, no limita las causas susceptibles de imputar responsabilidad al Estado por los daños antijurídicos ocasionados a las personas allí enunciadas, ya que en su texto aparecen las expresiones “entre otras” y “por cualquier otra causa”, lo que supone que no se contemplan todos los casos en los cuales puede estructurarse tal responsabilidad. En ese orden, la norma no exceptúa al Estado de la obligación de reparar en el evento que la conducta de un particular se encuentre inmiscuida, bajo la condición que se reúnan los requisitos que establecen su responsabilidad patrimonial conforme con la Constitución, sino que se trata de un supuesto más. Contrario a lo sostenido por el demandante, de ningún modo la norma consagra una cláusula de irresponsabilidad para el Estado en aquellos eventos en los que no medie instrucción a un particular pero concurran acciones u omisiones de las entidades públicas que ocasionen daños antijurídicos a las personas y que a la luz del artículo 90 de la Carta comprometerían la responsabilidad del Estado. De esta forma, la disposición se encontró ajustada al artículo 90 superior, implicando de paso que el preámbulo (valor justicia), los artículos 1º (dignidad humana), 2º (principios, derechos y deberes como fines del Estado) y 6º (responsabilidad de las autoridades públicas) de la Constitución no se vean desconocidos, por cuanto es desarrollo de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado, a través de la acción de reparación directa. Como lo destaca el Consejo de Estado en su intervención, a la luz del artículo 90 de la Carta, la expresión demandada del artículo 140 de la Ley 1437 de 2011, en nada influiría o afectaría el régimen de responsabilidad estatal, pues así medie o no una instrucción expresa a los particulares que concurran en el daño o que se encuentren bajo la tutela de la autoridad administrativa, “lo que se estudia en estos eventos es si existe una acción u omisión que comprometa al Estado en la producción del daño y que éste le sea imputable”.
De igual manera, la Corte consideró que el aparte normativo cuestionado del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, resulta acorde con los artículos 29 y 229 de la Constitución, toda vez que no desconoce el debido proceso judicial sino que por el contrario lo fortalece, como también clarifica los alcances que los jueces populares deben dar a sus sentencias, todo dentro el marco de la potestad de configuración normativa que tiene el legislador, sin que por esta razón se desconozcan el acceso a la administración de justicia o el carácter principal de las acciones populares. A su juicio, el hecho que el legislador haya establecido que el juez de la acción popular no puede decidir sobre la anulación de los actos administrativos y contratos estatales, en nada afecta el carácter principal o autónomo y no subsidiario de la acción. Se trata de una medida legítima del órgano legislativo que busca armonizar la regulación legal de los distintos medios de control judicial de la administración, al establecer que en las acciones populares no es procedente anular contratos o actos de la administración, en tanto para ello están las acciones contencioso administrativas correspondientes, o medios de control como los denomina la Ley 1437 de 2011, a partir de su artículo 135.
Recordó que de conformidad con el artículo 29 de la Carta, el derecho al debido proceso implica ser juzgado conforme con el procedimiento señalado previamente para el propósito correspondiente. Según lo prescribe el artículo 14 de la Ley 472 de 1998, la acción popular procede contra la autoridad pública “cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el interés colectivo” y el artículo 34 de la misma ley dispone que la sentencia que acoja las pretensiones del demandante “podrá contener una orden de hacer o de no hacer”, “condenar en perjuicios a favor de la entidad pública” y “exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo”, cuando fuere físicamente imposible. Así, la acción popular no fue diseñada por el legislador como mecanismo a través del cual el juez competente pueda decretar la anulación de un acto administrativo o de un contrato estatal, decisión que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa con unas reglas procesales específicas. No obstante, el juez de la acción popular tiene a su alcance múltiples medidas para lograr la protección de los derechos colectivos, sin necesidad de definir la validez del acto o contrato, lo cual es una tarea propia y exclusiva del juez administrativo. Para la Corte, ese es el alcance del aparte demandado, cuando a la vez que cierra la posibilidad de que el juez popular decrete la nulidad de un acto o contrato, establece que el juez puede “adoptar las medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos colectivos”.
La Corte destacó que el artículo 144 vino a zanjar las diferencias surgidas del hecho que la Ley 472 de 1998 no previó nada a este respecto, de modo que existían decisiones en las que se aceptaba la viabilidad de que el juez popular declarara la nulidad de un acto o contrato, pero también, en otras decisiones se negaba tal posibilidad. Se trata en este caso, del ejercicio legítimo de la potestad de configuración legislativa para dar una solución que permite la conciliación de la existencia simultánea de dos medios judiciales de atacar un acto administrativo o un contrato estatal, en un caso, para obtener la nulidad y en otro, para lograr la protección de derechos colectivos. De esta forma, se establecen reglas claras orientadas a la protección de los derechos e intereses colectivos y al mismo tiempo, se respeta celosamente el derecho fundamental al debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quienes pueden verse afectados por la nulidad de un acto o un contrato estatal.
En ese orden, la Corte encontró que carecen de fundamento los reparos formulados por el demandante contra la expresión contenida en el inciso segundo del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011. Al no existir vulneración de los preceptos superiores invocados por el actor, se declarará la exequibilidad de la expresión acusada por los cargos estudiados en esta oportunidad.
4. Aclaraciones de voto
El magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo consideró indispensable explicar que acompañó la decisión de mayoría persuadido de que, ciertamente, las atribuciones amplias de que goza el legislador, en principio, le permiten expedir regulaciones como la aquí demandada la cual, sin embargo, a objeto de evitar que se corra el riesgo planteado por el demandante, frente a lo cual, percibió, hubo univocidad en el pensamiento de la Sala, debe ser interpretada en el sentido de que la acción popular, de origen constitucional, en modo alguno se reduce o pierde eficacia como instrumento idóneo y especializado, de trámite preferencial, previsto específicamente para enervar, superar y reparar -volviendo las cosas a su estado original- en todos los casos y circunstancias en que ello resulte posible, las situaciones fácticas y jurídicas claramente vulneradoras de valores, principios y reglas superiores de la nación y de la sociedad, englobadas dentro del concepto genérico de “derechos e intereses colectivos”. De modo que si bien al juez constitucional que tramita la acción popular se le sustrae de la posibilidad de disponer “la declaratoria formal de nulidad” de un acto o contrato, en el entendido de que hay jueces y acciones especializadas al efecto, quienes por las vías respectivas están llamados a dirimir las disputas especificas relacionadas con “intereses subjetivos particulares” subyacentes, derivados del actuar volitivo de la administración, ello, en modo alguno, puede significar que aquel (Juez de la acción popular) haya quedado impedido, cercenado o limitado, en lo más mínimo, en sus amplias atribuciones que lo facultan y le imponen el deber de ordenar todo aquello que resulte menester en aras de hacer cesar, de manera inmediata, ultractiva o retrospectivamente, los efectos de la situación constitutiva de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, las cuales, algunas de ellas expresadas con claridad en los artículos 25 y 34 de la ley 472 de 1998, a no dudarlo, permanecen absolutamente intactas, en la medida en que el texto demandado, desde ningún punto de vista, supone una derogatoria expresa o tácita de las superiores competencias o atribuciones de que goza el juez constitucional encargado de velar por la supremacía de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad, la salubridad, la moralidad pública, el ambiente y demás categorías afines.
En concepto del magistrado Mendoza Martelo, tal derogatoria se descarta por cuanto, ciertamente, en la ley 472 de 1998 no se reconoce expresamente que el juez popular pueda hacer “declaraciones de nulidad” en el mismo contexto o con la finalidad de sustituir los medios de control específicos existentes al efecto, pero, de lo que no cabe duda, es de que, en defensa de los valores superiores que están a su cargo, y, consecuente con la alta consideración jurídico constitucional que se predica de ellos, dicho funcionario sí puede adoptar las decisiones que estime conducentes, que, inclusive, a tono con la mayor categorización de los derechos en juego, pueden resultar más gravosas, apremiantes, perentorias, radicales, de mayor impacto, extensión, cobertura, implicaciones y efectos que las propias o derivadas de las clásicas o tradicionales “declaraciones de nulidad” previstas en el Código Contencioso Administrativo, siempre y cuando actúe en pos de que el interés general o colectivo específicamente afectado se restablezca a plenitud, al punto de que con ello se materialice o se de alcance al principio estructural o fundante de nuestro Estado Social de Derecho, inserto en el artículo primero, parte final, de la Carta que, categóricamente, sirve de guía y orientación para la preservación de nuestro andamiaje constitucional en esta materia.
De igual modo, el magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, aclaró su voto, por cuanto, si bien comparte la decisión de exequibilidad adoptada en relación con el artículo 144 (parcial) de la Ley 1437 de 2011, considera que dada la diferente naturaleza de la acción popular y de las acciones contencioso administrativas, la inclusión de esta norma en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso en los términos en que se concibió, no puede dar lugar a que se interprete como un recorte de las atribuciones de que goza el juez para la protección de los derechos colectivos, interpretación que daría lugar a un desconocimiento de la normatividad constitucional. Por ello, en un principio, había sido partidario de declarar una exequibilidad condicionada que excluyera una interpretación en este sentido. A su juicio, es claro que el juez de la acción popular conserva todas las competencias para adoptar la amplia gama de medidas dirigidas a hacer cesar la amenaza o vulneración de los derechos intereses colectivos, salvo en lo que tiene que ver con la validez del acto administrativo o contrato estatal, cuestión propia de la jurisdicción contencioso administrativa.
Por su parte, los magistrados Juan Carlos Henao Pérez y Humberto Antonio Sierra Porto se reservaron la presentación de un eventual aclaración de voto respecto de algunas de las consideraciones expuestas como fundamento de la constitucionalidad de las disposiciones legales acusadas.
El reconocimiento de una retribución a los trabajadores asociados de las Cooperativas de Trabajo Asociado, no desconoce la protección del trabajo en todas sus modalidades, ni los derechos de asociación e igualdad, como tampoco el principio de buena fe
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III. EXPEDIENTE D-8428 - SENTENCIA C-645/11 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo |
1. Norma acusada
LEY 1429 DE 2010
(Diciembre 29)
Por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de Empleo
ARTÍCULO 63. CONTRATACIÓN DE PERSONAL A TRAVÉS DE COOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO. El personal requerido en toda institución y/o empresa pública y/o privada para el desarrollo de las actividades misionales permanentes no podrá estar vinculado a través de Cooperativas de Servicio de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral o bajo ninguna otra modalidad de vinculación que afecte los derechos constitucionales, legales y prestacionales consagrados en las normas laborales vigentes.
Sin perjuicio de los derechos mínimos irrenunciables previstos en el artículo tercero de la Ley 1233 de 2008, las Precooperativas y Cooperativas de Trabajo Asociado, cuando en casos excepcionales previstos por la ley tengan trabajadores, retribuirán a estos y a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con lo establecido en el Código Sustantivo del Trabajo.
El Ministerio de la Protección Social a través de las Direcciones Territoriales, impondrá multas hasta de cinco mil (5.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a las instituciones públicas y/o empresas privadas que no cumplan con las disposiciones descritas. Serán objeto de disolución y liquidación las Precooperativas y Cooperativas que incurran en falta al incumplir lo establecido en la presente ley. El Servidor Público que contrate con Cooperativas de Trabajo Asociado que hagan intermediación laboral para el desarrollo de actividades misionales permanentes incurrirá en falta grave.
2. Decisión
Declarar la exequibilidad en los términos de esta providencia, de la expresión “y a los trabajadores asociados por las labores realizadas”, contenida en el artículo 63 de la ley 1429 de 2010, por los cargos analizados.
3. Fundamentos de la decisión
En el presente caso, le correspondió a la Corte resolver, si la posibilidad prevista en la disposición acusada, de que las pre-cooperativas y las cooperativas de trabajo asociado en los casos excepcionales en que tengan trabajadores, puedan retribuir a los trabajadores asociados por las labores realizadas, de conformidad con el Código Sustantivo del Trabajo, (i) resulta contraria a los preceptos constitucionales que protegen al trabajo en todas sus modalidades y garantizan el derecho de asociación y la autonomía privada; (ii) si esa alternativa vulnera el derecho a la igualdad; (iii) si desconoce el mandato constitucional de promoción del sector solidario y se opone al postulado de la buena fe.
Contrario a lo sostenido por el actor, la Corte encontró que una interpretación que armonice la remisión que la expresión acusada del artículo 63 de la ley 1429 de 201o hace al Código Sustantivo del Trabajo para determinar la retribución de los trabajadores asociados, con la naturaleza de las Cooperativas de Trabajo Asociado de las que forman parte, conduce a la conclusión de que la compensación que en dichas cooperativas reciban los trabajadores asociados por las labores realizadas, debe estar prevista de manera tal que, respetando la naturaleza asociativa y solidaria de esa modalidad de trabajo, resulte equivalente en condiciones a las que se han previsto para la retribución, en aspectos tales como el salario mínimo, el principio de a trabajo igual, salario igual; el porcentaje del salario que se puede pagar en especie; las horas extras y el recargo nocturno o el descanso remunerado y las vacaciones. Agregó que ante las ambigüedades que para lograr esa armonización, surgen de la ley, es preciso que las cooperativas, en ejercicio de su autonomía, adecuen su régimen interno para acogerse a esa nueva realidad y lo propio debe acontecer con el marco regulatorio estatal, en orden a permitir que se realice esa equivalencia de prestaciones entre las dos modalidades de trabajo, en función del mínimo de garantías previsto en el Código Sustantivo del Trabajo.
Para la Corte, de ninguna manera el sentido de la norma es el de sustituir el régimen legal de las Cooperativas de Trabajo Asociado, ni el que en cada caso, en ejercicio de su autonomía, se haya fijado quienes las conforman, por el régimen propio del trabajo dependiente que se realiza bajo el contrato de trabajo, sino que su alcance es el de fijar para los trabajadores asociados unas condiciones de compensación acordes con aquellas que se han previsto como un mínimo de garantías en el Código Sustantivo del Trabajo. La norma impone sí, una restricción a dichas cooperativas, la cual se desenvuelve en el ámbito de las consideraciones doctrinarias de la OIT sobre protección del trabajo decente, que admite la autonomía de las cooperativas y la posibilidad de que operen bajo un régimen laboral distinto del trabajo subordinado, siempre y cuando se respeten las condiciones del trabajo decente, aspecto que se inscribe dentro de la potestad de configuración del legislador. A juicio de la Corte, lo anterior no desconoce el derecho al trabajo y por el contrario, debe tenerse como una armonización constitucionalmente válida de los objetivos de promover por un lado, el acceso de las personas al trabajo y asegurar, por otro, que éste, en todas sus modalidades, se realice en condiciones de dignidad. Se trata de una alternativa valiosa para la generación de empleo y de superación de la informalidad que se ajusta a los preceptos constitucionales.
Las mismas razones permitieron a la Corte descartar la violación del derecho de asociación en su dimensión positiva, en la medida que la norma no impide que las personas constituyan cooperativas de trabajo asociado con el propósito de generar oportunidades de trabajo solidario y autogestionario. La disposición demandada no sólo no proscribe la conformación de las cooperativas, sino que tampoco puede interpretarse con un alcance que de hecho, al desnaturalizar su estructura y sus características, implique excluir la modalidad cooperativa como alternativa de autogeneración de trabajo. Tampoco, las características de la obligación que se establece para las cooperativas de trabajo asociado comportan la imposición de un gravamen desproporcionado que desestimule, en contravía de la Constitución, la conformación de este tipo de cooperativas, pues tiene el doble objetivo de conseguir que el trabajo en las cooperativas de trabajo asociado, desde la perspectiva de su retribución, se realice en condiciones que sean compatibles con el mínimo de garantías previstas por el legislador para el trabajo dependiente y evitar que se conviertan en un instrumento que incida en la reducción de las condiciones de retribución del trabajo, al desplazar injustificadamente el que se realiza a través del contrato laboral, en beneficio de modalidades en las que sería posible retribuirlo en inferiores condiciones.
En el mismo sentido, la Corte determinó que la disposición acusada no limita de manera contraria a la Constitución la autonomía privada, puesto que las personas conservan su capacidad para conformar Cooperativas de Trabajo Asociado y para disponer en sus estatutos y reglamentos internos, las normas de autogobierno que estimen adecuadas, incluidas las llamadas a gobernar las relaciones laborales con las limitaciones que se deriven del ordenamiento jurídico, entre ellas, la establecida en la norma impugnada.
Por último, la Corte concluyó que el precepto demandado no vulnera el derecho a la igualdad de las cooperativas y precooperativas de trabajo asociado ni desconoce el principio de buena fe. Observó que el actor parte de una premisa equivocada, porque la norma no impone la aplicación de un mismo régimen laboral a las relaciones que se desenvuelven en el ámbito del contrato de trabajo y a las que discurren en el seno de las cooperativas. En efecto, la remisión al Código Sustantivo del Trabajo no se hace de manera general, sino exclusivamente en el ámbito de la retribución de los trabajadores, lo cual deja abierta la posibilidad de que las cooperativas, respetando el marco fijado por la ley, regulen los distintos aspectos de la relación de trabajo, incluidos los que tienen que ver con la compensación, de manera que resulte acorde con la naturaleza de la entidad asociativa en la que se desenvuelve. Además, la distinta naturaleza de las relaciones que surgen en uno y otro escenario hace materialmente imposible –aún en lo relacionado con la retribución- que se aplique sin matices todas las precisiones del Código Sustantivo del Trabajo para el trabajo dependiente y subordinado. Reiteró que tal remisión versa sobre las condiciones mínimas previstas en la legislación laboral a favor de los trabajadores. Dada las distintas modalidades de trabajo, esta imposición no resulta discriminatoria, ya que respetando las diferencias establece unas condiciones mínimas que resultan aplicables a todas ellas.
Frente a la afirmación del demandante, en el sentido de que la norma legal supone una interpretación conforme a la cual todas las precooperativas y cooperativas de trabajo asociado se han utilizado para defraudar los derechos de los trabajadores, la Corte señaló que el examen de constitucionalidad exige una ponderación, de un lado, entre la necesidad de mantener a disposición de las personas opciones de generación de empleo, aun cuando ello pueda implicar, por lo menos en ciertas etapas iniciales, un sacrificio en las condiciones laborales y de otro, el imperativo de promover el respeto de unas garantías mínimas para los trabajadores. En esa ponderación, el legislador puede adoptar medidas restrictivas que no implican partir de una presunción de mala fe en quienes acuden a la modalidad cooperativa, sino que enfrentan la realidad objetiva de sus consecuencias, ajenas a la intención de los trabajadores asociados individualmente considerados, que dicha modalidad puede tener sobre el empleo formal y sobre las condiciones de trabajo de las personas.
Con fundamento en los anteriores argumentos, la Corte concluyó que los cargos de inconstitucionalidad analizados no estaban llamados a prosperar y en consecuencia, procedió a declarar la exequibilidad de la expresión acusada del artículo 63 de la Ley 1429 de 2010, frente a dichos cargos.
JUAN CARLOS HENAO PÉREZ
Presidente